Верховный суд РФ вынес решение, которое может затронуть интересы миллионов собственников земли по всей стране. Суд подтвердил: при утверждении нового генерального плана муниципалитеты не обязаны сохранять прежний вид разрешенного использования земельных участков, даже если на них уже ведется бизнес или построены объекты. Это решение вызвало широкий резонанс среди юристов, предпринимателей и простых граждан. «Известия» собрали комментарии ведущих экспертов по этому поводу.

Почему Верховный суд поддержал изменения в генплане

В центре внимания оказалось дело, в котором собственник оспаривал перевод своих участков из коммерческой зоны в зону озеленения. Ранее на этих землях можно было строить магазины и офисы, но по новому генплану и правилам землепользования их статус вдруг изменился. Суд первой инстанции отказал в иске, апелляция и кассация поддержали собственника, однако Верховный суд отменил эти решения и встал на сторону муниципалитета (документ есть в распоряжении «Известий»).

В рассматриваемом деле участок располагался вблизи садоводческих товариществ и крупной транспортной магистрали, что делало актуальной необходимость шумоизоляции. Градостроительный план города предусматривал расширение зеленых зон, поэтому изменение назначения земли в пользу озеленения было признано обоснованным.Верховный суд отметил, что органы власти не обязаны сохранять прежний вид использования участка, если это противоречит утвержденной стратегии развития территории. Законодательство не предоставляет гарантий сохранения первоначального статуса земли, даже если участок уже используется для предпринимательских целей.

Завотделом аграрного, экологического и природоресурсного законодательства Института законодательства и сравнительного правоведения при правительстве РФ (НИИ ИЗиСП) Николай Кичигин отмечает, что «кассационное определение Судебной коллегии по административным делам Верховного суда РФ № 18-КАД24-71-К4 не совершает революцию в правоприменительной практике и основывается на положениях частей 8, 9, 10 статьи 36 Градостроительного кодекса (ГрК РФ), которые действуют с конца 2004 года».

— Вместе с тем спор, который разрешается в указанном судебном акте, потенциально может коснуться каждого землепользователя, если на его земельный участок распространяется действие градостроительного регламента, — сказал «Известиям» эксперт ИЗиСП.

Он добавляет, что юридическим последствием изменения зонирования становится невозможность нового строительства или реконструкции на участке, если это не соответствует градостроительному регламенту.

— В результате перезонирования территории в генеральном плане муниципального образования и в правилах землепользования и застройки последующее использование земельного участка и объектов недвижимого имущества может осуществляться в соответствии с фактическим использованием без ограничения сроков такого использования, то есть бессрочно, — подчеркивает Кичигин.

Вместе с тем, продолжает он, собственник земельного участка и расположенных на нем объектов недвижимого имущества не сможет в будущем осуществить новое строительство или реконструкцию, а также изменить вид разрешенного использования земельного участка, за исключением приведения в соответствие с установленными в градостроительном регламенте видами.

Ограничения для собственников: что можно, а чего нельзя

Вопрос о том, насколько серьезными могут быть последствия для граждан и бизнеса, комментирует и.о. завкафедрой земельного и экологического права Государственного университета по землеустройству (ГУЗ) Мария Гаврилюк.

— Правовой режим земельных участков был изменен не генеральным планом, а правилами землепользования и застройки, и в частности градостроительным регламентом, — говорит она — Здесь надо исходить из двух условий: во-первых, приоритета публичных интересов над частными, и во-вторых, сохранения права частной собственности на земельные участки.

Она добавляет, что никто не запрещает правообладателю использовать свой участок по целевому назначению. Ограничения касаются только нового строительства, реконструкции или изменения вида разрешенного использования (за исключением того, который соответствует правилам землепользования и застройки).

Эксперт ГУЗ указывает, что не является незаконным несоответствие правил землепользования и застройки интересам отдельных правообладателей.

— Верховный суд неоднократно указывал, что в ходе градостроительного зонирования могут быть ограничены права правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства, — отмечает она. — И это не новая судебная практика, когда суды отказываются признавать правила землепользования и застройки недействующими только на том основании, что они не соответствуют существующему виду разрешенного использования земельных участков.

Финансовые и юридические риски для владельцев

Изменение статуса участка может повлечь за собой не только юридические, но и существенные финансовые последствия. Об этом предупреждает член московского отделения Ассоциации юристов России (АЮР), адвокат Александр Зелинко.

— Во-первых, существуют риск потери права использования и финансовые убытки. Гражданин или предприниматель, купивший участок под магазин, мастерскую или жилой дом, может внезапно лишиться права на его эксплуатацию в этих целях, если новый генплан отнесет землю к зоне озеленения, общественных пространств или иного назначения. Здание может стать «нелегальным», — констатирует эксперт.

Он также обращает внимание на то, что участок, лишенный ценного вида разрешенного использования, резко теряет в рыночной стоимости.

— Инвестиции в строительство или развитие бизнеса могут быть потеряны, — говорит адвокат. — Владельцу могут запретить вести текущую деятельность на участке (например, торговлю или производство). Может потребоваться дорогостоящий снос существующих построек или их перепрофилирование, что часто экономически нецелесообразно для частного лица или предпринимателя.

Кроме того, добавляет специалист, смена вида разрешенного использования может повлечь изменение кадастровой стоимости и, соответственно, увеличение налога на имущество или земельного налога, даже если использовать участок по новому назначению невозможно или невыгодно.

Для малого и среднего бизнеса это может означать прекращение деятельности, увольнение сотрудников и даже банкротство, замечает он.

— Решение ВС РФ делает положение владельцев земельных участков менее защищенным. Отсутствие «неприкосновенности» вида разрешенного использования означает постоянный риск потери возможности использовать землю по назначению и существенных финансовых потерь, — заключает Александр Зелинко.

Как защитить свои права

Согласование изменений вида разрешенного использования требует значительных ресурсов. Николай Кичигин отмечает, что процедура внесения изменений в генеральный план муниципального образования и в правила землепользования и застройки регламентирована в Градостроительном кодексе. Она является сложной, длительной и требует финансовых расходов на разработку необходимой документации.

Он советует собственникам обращаться в местную администрацию с заявлением о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования или разрешения на отклонение от предельных параметров строительства.

— Собственник земельного участка и объектов капитального строительства может потребовать компенсации (убытков) за ограничение прав на земельный участок либо выкупа своего земельного участка, — отмечает Мария Гаврилюк. — Здесь нужно будет оценить, насколько упала рыночная стоимость данного земельного участка в связи с ограничением прав на новую застройку и реконструкцию объектов капитального строительства.

Член Федеральной палаты адвокатов (ФПА РФ), руководитель практики недвижимости и строительства фирмы «Юст» Виталия Меркулова отмечает, чтоальтернативным способом отстаивания интересов частных лиц в рассматриваемой ситуации представляется инициирование заинтересованным лицом изменений в утвержденные документы территориального планирования и градостроительного зонирования (ч. 16 ст. 24, п. 5 ч. 3 ст. 33 ГрК РФ).

— Однако необходимо учитывать, что предложение о внесении соответствующих изменений является правом, а не безусловной обязанностью уполномоченных органов принять решение о внесении таких изменений, — подчеркивает она. — В связи с этим существенное значение имеет грамотное обоснование предлагаемых изменений в качестве учитывающих не только частный, но и публичный интерес.

Завкафедрой землеустройства и кадастров Московского финансово-юридического университета Марина Бутылина добавляет, что если земельный участок использовался в соответствии с Правилами землепользования и застройки какой-то период времени, то новый генплан не должен нарушать процесс землепользования. И в данном случае полностью были бы соблюдены права собственников, замечает она.

Она приводит аналогию, предусмотренную в законе: в случае уточнения границ ранее учтенного земельного участка мы не обязаны придерживаться регламентов по площади, так как участок существовал ранее и сведения в ЕГРН вносятся по факту. На практике это работает, и можно считать, что это правильно.